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Renouveler le cadre légal de la prévention des RPS à la lumière d’enseignements européens

7 Juil, 2022

Dans une récente publication, Aude Cefalliello, chercheuse à l’institut syndical européen, a livré un état des lieux des cadres législatifs et institutionnels de la prévention des risques psychosociaux au sein des pays de l’Union Européenne.

Ce travail s’est plus particulièrement penché sur la législation de trois pays de l’Union en raison de l’ambition ou du caractère innovant dont leurs législateurs ont fait preuve : la Suède, la Belgique et le Danemark. Selon l’autrice, les dispositions législatives de ces trois pays représentent une source d’inspiration utile pour la construction d’une future directive communautaire proposant un cadre conceptuel et législatif homogénéisé à tous les pays de l’Union.

Nous reviendrons dans cet article sur les principaux enseignements de cette étude en essayent d’en extraire des enseignements transposables dans les pratiques de prévention en France.

Un cadre légal communautaire lacunaire

Il n’existe pas à ce jour de référence directe aux risques psychosociaux dans le droit communautaire. La protection de la santé au travail est plus globalement régie par la directive du Conseil de l’Europe du 12 juin 1989 concernant « la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail ». Ce texte ne fait aucune référence directe aux risques psychosociaux ni aux enjeux de santé mentale au travail.

La directive de 1989 a depuis été complétée par l’accord cadre européen sur la prévention du stress au travail de 2004, puis par l’accord cadre européen sur le harcèlement et la violence au travail de 2007.

Ces deux textes restent à ce jour non coercitifs, et leur transposition dans le droit des états de l’Union reste très hétérogène. En outre, aucun de ces textes ne propose une définition globale et exhaustive de ce qui est entendu par « risques psychosociaux ».

Aujourd’hui, même si la majorité des états membres de l’UE a intégré ces enjeux au cadre de la prévention, la définition et le périmètre de ces risques sont diversement entendus d’un pays à l’autre.

En France, la notion de « risques psychosociaux » s’est formellement installée dans le cadre légal à partir de 2009 et a fait l’objet de précisions au travers de la définition de situations de travail génératrices de risques, sans en détailler les conséquences sur la santé ni la connecter au champ de la prévention des violences et du harcèlement. L’Allemagne a elle fait ainsi le choix de parler de « tension psychosociale au travail », se focalisant ainsi plutôt sur les conséquences du travail sur l’état psychologique des travailleurs et des travailleuses. D’autres pays comme l’Estonie ont légiféré sur la prévention du stress professionnel et du harcèlement, sans forcément expliciter les causalités organisationnelles devant faire l’objet de mesures de prévention.

Le niveau de transposition des directives légales dans les pratiques est lui très divers.

Selon Aude Cefaliello (2020), les dispositions légales les mieux transposées dans les pratiques de prévention sont celles qui ont été pensées à partir de retours sur expériences concrets. Autrement dit, il est préférable de bâtir une législation issue de pratiques de prévention éprouvées plutôt que de tenter de modifier les pratiques en imposant des directives doctrinales et théoriques.

L’approche holistique suédoise

La Suède est le premier pays européen à avoir adopté une législation sur les risques psychosociaux.

Entrée en vigueur en 1993, la loi sur la « régulation des menaces et des violences dans l’environnement professionnel » a imposé aux employeurs l’évaluation de facteurs organisationnels susceptibles d’altérer la santé mentale des salarié.es ou de favoriser leur exposition à toute forme de violence. Même si elle ne mentionne pas explicitement le terme « risques psychosociaux », cette législation a précisé la nature des menaces organisationnelles et sociales susceptibles d’altérer la santé et l’intégrité des individus, comme par exemple la charge et le rythme de travail.

La même année, une seconde loi a instauré une obligation de protection des salarié.es victimes d’atteintes que l’on peut considérer comme un précurseur de l’actuel cadre communautaire de la protection des lanceurs d’alerte.

Le canaux formels et informels de la législation belge

Le cadre légal belge de la prévention des risques psychosociaux instaure une obligation de prévention d’évaluation et de prévention des risques psychosociaux, mais aussi un principe d’adaptation de l’environnement et de l’organisation du travail. La loi belge fait par ailleurs clairement références aux trois niveaux de prévention (primaire, secondaire et tertiaire) et à leur complémentarité.

La législation belge a également la particularité de connecter le cadre légal de la prévention des risques psychosociaux à celui de la prévention du harcèlement, des agissements sexistes et des violences au travail.

Dans le cadre de ses obligations de prévention, l’employeur est tenu de mettre en œuvre deux processus de prévention complémentaires fondés sur la détection des signaux faibles.

Le premier, dit informel, est basé sur l’intervention de référents internes en mesure d’écouter et d’orienter les salarié.es.

Le second, dit formel, s’active en cas d’échec du premier et implique une action décisive de l’employeur. Il accorde aux salarié.es victimes d’une situation de travail ou d’un agissement un statut protégé comparable au cadre de la protection fonctionnelle dans la fonction publique française.

La notion d’agissements offensifs au Danemark

La législation danoise sur la prévention des risques psychosociaux est l’une des plus récente en Europe. Adoptée en septembre 2020, elle s’articule autour du concept « d’environnement de travail préservant la santé mentale ». Elle définit clairement les facteurs de risques psychosociaux en insistant sur le fait que l’employeur est responsable des effets qu’a l’organisation du travail sur la santé mentale. Les notions de planification du travail et de maîtrise de la charge de travail y sont centrales.

L’approche danoise a la particularité de proposer un corpus commun regroupant la prévention des discriminations, du harcèlement et des violences au travail au sein du concept « d’agissements offensifs ». L’employeur est ainsi tenu d’agir face à ces agissements, mais aussi de les prévenir en évaluant les facteurs organisationnels susceptibles de les favoriser.

Quels enseignements ?

Le cadre légal et institutionnel français de la prévention des risques psychosociaux présente plusieurs recoupements avec les exemples précédents.

Il manque toutefois d’un corpus homogène et incitatif. Le concept de « risques psychosociaux » fut lui-même introduit dans la loi par le biais d’un outil législatif contextuel : le plan d’urgence proposé par le Ministère du travail en 2009 suite à la vague de suicide au sein de France Télécom.

La définition proprement dite des risques psychosociaux la plus communément admise est issue du rapport « Gollac » de 2011.

Ces orientations ne représentent pas des outils législatifs à proprement parler. La prévention des risques psychosociaux reste rattachée au cadre général de la prévention des risques professionnels encadrée par le code du travail.

Nos cadres légaux de la prévention des violences, du harcèlement et des discriminations ont par ailleurs émergé séparément.

Ce caractère éparpillé des textes législatifs français est le fruit de législations contextuelles, souvent adoptées à chaud en réaction à des faits médiatiques ou sociétaux, sans véritable vision prospective globale.

Un autre particularisme français réside dans le fait que les dispositions s’appliquant aux secteurs privé et public diffèrent en plusieurs points, là où la logique impose une égalité des travailleurs et des travailleuses face aux risques professionnels.

Les exemples que nous avons partagés permettent de tirer plusieurs enseignements.

En premier lieu, ils nous démontrent l’intérêt d’un cadre légal global et précis propre à la prévention des risques psychosociaux. Il doit englober et compléter les orientations non coercitives préexistantes (guides, rapports, plans d’urgences, circulaires, etc.), mieux préciser ces facteurs, mais aussi les causes organisationnelles qui les génèrent.

En second lieu, il semble pertinent de créer un continuum législatif cohérent entre la prévention des risques psychosociaux d’une part, et la lutte contre les discriminations, les violences et le harcèlement d’autre part. L’exemple danois fondé sur la notion d’agissements offensifs et les facteurs organisationnels les générant en est un bon exemple. Une approche globalisée de ce type permettrait d’affirmer le lien entre l’échelon organisationnel et le fait individuel.

Enfin, il serait opportun de proposer une législation pratique permettant l’évolution des pratiques et au travers d’outils et de dispositifs. L’exemple belge fondé sur la complémentarité de réseaux formels et informels représente à ce titre une source d’inspiration intéressante. Il nous rappelle qu’au-delà d’énoncer des principes généraux, il appartient au législateur de penser les moyens et les compétences dédiées à la santé mentale au travail et de contribuer ainsi à recréer des organisations du travail à visage humain.

 

Un article de Fadi Joseph LAHIANI, Psychologue du travail et des organisations

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